EU:n tulevaisuus punnitaan budjettineuvotteluissa

Kirjoittanut: Johannes Vänttinen

Neuvoteltavana oleva seuraava EU-budjetti antaa selkeimmän käsityksen siitä, mihin suuntaan unioni on etenemässä. Komission ehdotus vuosien 2028–2034 rahoituskehykseksi haastaa perinteitä, priorisoi kovalla kädellä ja varmistaa EU:ta tulevan vuosikymmenen epävarmuuksiin ja mahdollisuuksiin. Johannes Vänttisen analyysi pureutuu siihen, mitä 2 000 miljardilla saa – ja miksi se voi silti jäädä riittämättömäksi summaksi murroksessa olevassa maailmassa. 

Jos Brysselissä työskentelevä löytää itsensä jostain syystä viikonloppuiltana Schumanin aukiolta, EU-korttelien sydämestä, ei ole tavatonta huomata Euroopan komission päärakennuksen Berlaymontin hohkaavan loisteputkivaloa myöhään yöhön. Noin kerran seitsemässä vuodessa valoja on tavallistakin enemmän päällä, kun komission virkamiehet ja komissaarit viimeistelevät EU:n kenties tärkeintä yksittäistä lainsäädäntöpakettia: monivuotista rahoituskehystä (MFF) eli seitsenvuotista EU-budjettia. 

Jättimäinen EU-koneisto pyörii poliittisesti viiden, mutta taloudellisesti seitsemän vuoden rytmissä. Budjetti, nykyiseltä kokoluokaltaan noin 1 200 miljardia euroa, antaa EU:n poliittisille suuntaviivoille konkreettisen ulottuvuuden, kun lukuisat prioriteetit, alaluokat ja alaluokkien alaluokat saavat pieniä siivuja suuresta potista. 

Unionin budjetti onkin EU-politiikan todellinen mittari. Kun komissio esittelee uuden politiikkatoimenpiteen, ensimmäisen kysymyksen tulisi olla: onko sille varattu rahoitusta? 

Euroopan komissio, eli 27 komissaarin johtama noin 30 000 virkamiehen koneisto, antaa EU:n lainsäädäntöesitykset. Se esitteli heinäkuun puolivälissä puheenjohtajansa Ursula von der Leyenin johdolla esityksensä EU:n seuraavaksi budjetiksi vuosille 2028–2034. Toista kauttaan komissiota luotsaava, Berlaymontissa kirjaimellisesti asuva saksalaispoliitikko asteli tiedotusvälineiden eteen taustallaan suuri näyttö, jolla hohkasi sanapari: 2 biljoonaa (2 000 miljardia). 

Tasapainottelua kasvun, velkojen ja omien varojen välillä

Yksi EU:n vakiintuneista periaatteista on, että monivuotinen rahoituskehys on kooltaan noin prosentin EU:n yhteenlasketusta bruttokansantulosta. Nykyisen, vuosia 2021–2027 koskevan budjetin osuus on tällä hetkellä noin 1,02 prosenttia unionin yhteenlasketusta bruttokansantulosta. 

Nyt ehdotettuun rahoituskehykseen ohjattaisiin noin 1,26 prosenttia unionin yhteenlasketusta bruttokansantulosta. Tämä on tuntuva nousu verrattuna unionin edelliseen rahoituskehykseen, vaikka ensisilmäyksellä ero ei näyttäisikään merkittävältä. 

EU-jäsenmaiden maksuosuudet muodostaisivat edelleen valtaosan unionin budjetin tuloista. Muilta osin budjetin tulopuoli koostuu niin sanotuista EU:n omista varoista, jotka keskittyvät erityisesti haittaverojen kaltaisiin maksuihin sekä jäsenmaiden ALV-kannoista perittäviin pieniin prosenttiosuuksiin. 

EU:n omat varat tarkoittavat käytännössä sitä, että komissio perii omissa nimissään ja jäsenmaiden valtuuttamana veroluonteisia maksuja. Budjettiehdotuksessa tällaisia oli viisi: EU:n sisäisen päästökauppajärjestelmän on tarkoitus tuottaa noin 9,6 miljardia euroa vuodessa ja uuden hiilirajatullin noin 1,4 miljardia. Muita uusia välineitä olisivat keräämättömään elektroniikkajätteeseen liittyvät maksut (15 miljardia vuodessa) sekä tupakkavero (11,2 miljardia). 

Kiinnostavin sekä poliittisesti kenties kohahduttavin tulopuolen ehdotus on niin kutsuttu suuryritysvero, jonka ideana olisi kerätä yli 100 miljoonan euron vuotuisella liikevaihdolla EU-alueella operoivilta yrityksiltä kiinteä veroluontoinen maksu. Tämä koskisi aika montaa suomalaisyritystäkin. Suuryritysveron olisi tarkoitus tuottaa noin 7 miljardia euroa vuodessa, joten kerättävät maksut eivät olisi yrityksille päätä huimaavia. Asia on kuitenkin haasteellinen jäsenmaille nieltäväksi, koska ehdotuksen läpimeno antaisi merkittävän ennakkotapauksen liittyen komission verotusoikeuteen. 

Kumppanuussuunnitelmat EU-budjetin uudeksi ytimeksi

Yksi von der Leyenin toisen komissiokauden keskeisimmistä tavoitteista on EU-lainsäädännön yksinkertaistaminen ja yritysten ja maanosan kilpailukykyä haittaavien lakien karsiminen.

Yksinkertaistaminen tuntuu pätevän myös uuteen budjettiehdotukseen, sillä nykyisen rahoituskehyksen seitsemästä pääkategoriasta on siirrytty neljään: (1) kilpailukykyyn ja turvallisuuteen keskittyvään budjettiluokkaan, (2) EU:n ulkosuhteisiin, (3) hallintokustannuksiin sekä (4) massiiviseen, noin tuhannen miljardin euron arvoiseksi esitettyyn ”tulonsiirtokategoriaan”, jonka suurin osio ovat kansalliset ja alueelliset kumppanuussuunnitelmat. 

Käytännössä kansalliset ja alueelliset kumppanuussuunnitelmat (NRP:t) toimisivat siten, että EU:n jäsenvaltiot laativat suunnitelman maan rahankäyttöprioriteeteista ja uudistusehdotuksista tulevan budjettikauden aikana. Niiden pitää liittyä muun muassa maatalouteen, maaseudun kehitykseen, kalastukseen sekä rajaturvallisuuteen ja muuttoliikkeisiin. Yhteensä suunnitelmat paketoisivat 14 tähän asti erillistä rahoitusohjelmaa yhteen nippuun. EU säätää näitä kaikkia koskevat lainsäädännön suuntaviivat, mutta haluaa antaa jäsenmaille enemmän toimijuutta suunnata rahaa niihin asioihin, joista olisi kansallisesti eniten hyötyä. 

Kumppanuussuunnitelmien malli on kopioitu lähes suoraan korona-aikojen elpymisrahastosta: kun komissio otti jäsenvaltioiden talouksien tutistessa EU:n nimissä satojen miljardien eurojen edestä lainaa markkinoilta, ehtona rahan saamiselle oli laatia komission hyväksyttäväksi kansallinen suunnitelma, jossa kuvataan mm. vihreään ja digitaaliseen siirtymään sekä terveyteen liittyvät kansalliset investointisuunnitelmat. 

Tausta-ajatus tämän uuden mallin taustalla on sinänsä varsin järkevä: EU ohjailee vähemmän sitä, miten tavoitteet saavutetaan, mutta sanelee sen, mitä on saavutettava. Suunnitelmien kautta voidaan myös tukea tärkeitä kansallisia asioita.

Maatalous ja alueiden valta

Komissio haluaa tehdä budjetista tehokkaamman, mutta samalla se saattaa tulla murtaneeksi EU:n raha-asioiden vanhoja viisauksia. Parlamentti ja jäsenvaltioista koostuva Euroopan unionin neuvosto eivät ole toistaiseksi olleet innoissaan näin isoista muutosehdotuksista. Isoimmat poliittiset ryhmät, eli von der Leyenin oma keskustaoikeistolainen EPP sekä sosiaalidemokraattinen S&D ovat kritisoineet kumppanuussuunnitelmia jopa mahdottomaksi hyväksyä. Syy tähän löytyy erityisesti maatalous- ja aluekehityspolitiikasta.

Vain lukuja tuijottamalla voisi ajatella, että EU:n yhteisellä rahalla tuetaan lähinnä maitotilallisia ja moottoriteiden rakentamista, sillä niin nykyisestä kuin tulevastakin budjetista olisi tarkoitus tukea maataloutta ja aluekehitystä noin 70 prosentin osuudella. 

Neuvosto ja parlamentti olivat maatalouteen ja aluekehitykseen liittyen komission kanssa nokikkain koko viime syksyn erityisesti kolmesta syystä. Voimakkain ensireaktio syntyi siitä, että suoraan maanviljelijöille osoitettavaa rahaa on esitetty hieman pienennettäväksi, mikä sai alan suurimman etujärjestön sotajalalle.

Toinen punainen vaate, erityisesti suurimmalle ryhmälle EPP:lle, mutta myös muille parlamenttiryhmille sekä jäsenmaille, liittyy siihen, että komission ehdotus murentaisi maatalous- ja aluekehityspolitiikan perinteisen ‘kahden pilarin mallin’. Nämä kaksi ovat muodostaneet EU-budjetin vakaat tukijalat, joiden avulla on turvattu ruokahuolto ja tasapainoinen aluekehitys. Kun rahoitus siirrettäisiin osaksi laajempia kansallisia ja alueellisia kumppanuussuunnitelmia, maatalous- ja aluekehityspolitiikka joutuisivat kilpailemaan muiden politiikkatarpeiden kanssa. 

Tämä herättää vastustusta siksi, että pilareiden historiallisesti suojeltu asema ja rahoituksen ennakoitavuus voisivat heikentyä juuri silloin, kun viljelijät ja aluekehittäjät tarvitsevat pitkäjänteisiä investointeja. Lisäksi pelätään, että ruokaturva ja alueellinen tasa-arvo jäisivät poliittisesti näkyvämpien tai kriisivetoisten tavoitteiden, kuten puolustuksen, digitalisaation tai ilmastopanostusten, varjoon. Siksi monet tahot näkevät muutoksen uhkana koko EU-budjetin perusrakenteelle.

Kolmas iso kipukohta on budjettivallan keskittäminen ensinnäkin komissiolle ja toiseksi jäsenvaltioille, poispäin alueilta ja kaupungeilta. Tämä hiertää niin poliittisissa ryhmissä kuin Euroopan alueiden komiteassa, tuossa vähemmän tunnetussa EU-instituutiossa, joka jyrähti ehdotuksen olevan hajottava ja ylipäätään EU:n periaatteiden vastainen. 

Kansa tahtoo puolustusta ja kilpailukykyä

Syyskuussa julkaistun Eurobarometrin mukaan EU-kansalaiset haluavat EU:lta toimenpiteitä ennen kaikkea turvallisuuden, puolustuksen ja kilpailukyvyn saralla, ja tähän komissio vaikuttaa haluavan määrätietoisesti vastata. Kansallisten ja alueellisten kumppanuussuunnitelmien lisäksi toinen budjettiehdotuksen isoista teemoista on komission esitys luoda yli 360 miljardin arvoinen kilpailukykyrahasto (ECF). Sen tavoitteena on vahvistaa EU:n talous- ja turvallisuusnäkymiä, jotka ovat paineessa sekä geopoliittisesti että teknologisesti. Osioista suurin on turvallisuuteen ja puolustusteollisuuteen keskittyvä, ja sille ehdotetaan budjetoitavaksi noin 115 miljardia euroa. 

Taustalla vaikuttaa oikeutettu huoli epävakaasta turvallisuusympäristöstä ennen kaikkea Venäjän hyökkäyssodan vuoksi, mutta myös havainto siitä, että EU:n pitkälle edenneen integraation suomia mahdollisuuksia ei hyödynnetä riittävästi. Byrokratia on hidasta, jäsenmailla on paljon päällekkäisiä projekteja liittyen tutkimukseen ja kehitykseen, ja rahaa jaetaan pirstaleisesti.

Toisin kuin kumppanuussuunnitelmat, kilpailukykyrahaston rahanjako ei perustuisi aluepoliittisiin kysymyksiin vaan erinomaisuuteen. Rahaa voitaisiin jakaa muun muassa jäsenvaltioille, yrityksille ja tutkimuslaitoksille, kunhan ne täyttävät rahaston ehdot. Parhaimmillaan kilpailukykyrahasto edistäisi roimasti sisämarkkinoiden integraatiota, jonka puute on kenties suurin EU:n kasvua haittaava tekijä, sillä sen kautta rahoitettavien hankkeiden tulee hyödyttää useampaa jäsenvaltiota tai koko EU:ta. 

Erinomaisuuden ja ylirajaisuuden kriteerit ovat tuttuja joistain aiemmistakin rahoitusvälineistä, mutta niiden skaalaaminen tälle tasolle olisi iso asia. EU voisi sen kautta osallistua suoraan muun muassa kasvuyritysten rahoittamiseen ja teknologian skaalaamiseen kaupalliselle asteelle. Turvallisuuden ja puolustusteollisuuden lisäksi rahasto rahoittaisi esimerkiksi digitaalista ja puhdasta siirtymää sekä terveyteen ja bio- ja maatalouteen liittyviä innovaatioita. 

Tällaisella politiikalla Eurooppaa olisi tarkoitus valmistella sekä murroksellisten teknologioiden (tekoäly, kvanttilaskenta, puolijohdannaiset) mahdolliseen läpimurtoon että sotaan ja pitkäkestoiseen epävakauteen. 

Komissio vaikuttaakin toivovan, että kilpailukykyrahasto tukisi EU:n pärjäämistä isojen ja keskusjohtoisten valtioiden, kuten Yhdysvaltojen ja Kiinan, puristuksessa. Kyseessä on EU:n uuden teollisuuspolitiikan toistaiseksi merkittävin avaus, jonka myötä keskitetysti, varsinkin Euroopan komission kautta, ohjaillaan strategisiin sektoreihin ja suorituskykyihin liittyvää priorisointia. 

Riittääkö tämä?

EU:ssa vallitsee tällä hetkellä vahva yhteinen tahto olla itsenäinen toimija maailmanpolitiikan myrskyissä. Yhteistyön nähdään olevan välttämätöntä. Ero EU:n kunnianhimon ja todellisten resurssien välillä on kuitenkin räikeä. 

Rahoituskehys jakaantuu seitsemälle vuodelle. Se tarkoittaa noin 290 miljardin euron vuosibudjettia, kun EU:n kilpailijoiksi mielletyt Yhdysvallat ja Kiina käyttävät vuosittain budjetteihinsa 6 500 ja 4 700 miljardia. EU:n budjetista suurin osa tulisi yhä menemään tulonsiirtoihin, vaikka strategisten päämäärien saavuttamista ja aiempaa suurempaa priorisointia tavoitellaankin. 

Näin ollen kysymys kuuluu: riittääkö EU:n budjetti oikeasti mihinkään, vai jäävätkö unionin kunnianhimoiset tavoitteet yhä liian pienen mittakaavan ja sakkaavan integraation vangiksi?

EU-maiden on käytävä painavaa itsetutkiskelua sen suhteen, mitä he voivat odottaa unionilta, kun komission on tasapainoteltava lukuisten prioriteettien ristipaineessa. Vakavassa maailmanpoliittisessa tilassa budjetin koko ei maltillisesta kasvusta huolimatta yltäisi asetetun kunnianhimon mittasuhteisiin, vaan varat haluttaisiin lähinnä käyttää nykyistä paremmin.  

Budjetin koko ei ole kuitenkaan kaikki kaikessa, sillä keskeisiä ongelmia voidaan parantaa myös paremmalla lainsäädännöllä – ei vain roiskimalla rahaa joka puolelle. 

Miten tästä eteenpäin?

Vahva odotusarvo on, että budjetista tullaan neuvottelemaan aivan loppumetreille saakka, eli sopu saavutettaisiin vasta vuoden 2027 lopussa. Jäsenmaiden diplomaatit käynnistivät syksyllä budjetin teknisiä yksityiskohtia käsittelevät neuvottelut. Parlamentti puolestaan käynnisti neuvotteluprosessin varsinaisesti vasta vuoden 2026 alussa.

Poikkeuksellisia liikkeitä on kuitenkin nähty jo nyt. Heinäkuun alussa 14 jäsenmaata ilmoitti vastustavansa komission pyrkimystä keskittää itselleen valtaa sekä ehdotettua rakennetta varsinkin aluekehityspolitiikan osalta. Kun parlamentin suurimmat ryhmät, mukaan lukien von der Leyenin vahvat tukijat, uhkasivat marraskuussa äänestää kansallisten ja alueellisen kumppanuussuunnitelmien rakenteen kumoon, komissio myöntyi muutoksiin ehdottamalla vähimmäisprosenttiosuuksia, joka budjetista on käytettävä alueiden tukemiseen. Lisäksi alueellisille päättäjille ehdotettiin lisää vaikutusvaltaa päättää rahankäyttökohteista. 

Komission vastaantulo jo tässä vaiheessa on harvinaista ja ennakoi valtavan kiivasta neuvottelurupeamaa seuraavan kahden vuoden ajalle. Myös EU-instituutioilta voidaan odottaa kiivasta sisäistä taistelua keskinäisistä valta-asemista. 

Varmaa on se, että valot tulevat palamaan useassa EU-korttelin rakennuksessa viikonloppuisin myös seuraavan kahden vuoden ajan. 

Kirjoittaja toimii EU-politiikan konsulttina Blic Public Affairs -yhtiössä Brysselissä.

Kuvitus: Elisa Färm
Tekstin editointi: Enni Levanen